查处规程解读 | 违法占地那些事儿--违法占地的表现形式与法律责任
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违法占地的表现形式与法律责任
国土资源违法案件查处过程中，办案人员完成调查取证后，应当依据调查取证取得的证据和认定的违法事实，对照国土资源法律法规规定，确定案件的违法性质、适用的法条及应当承担的法律责任，依法提出处罚意见。违法占地是主要的国土资源违法类型，《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）对违法占地判定的法律依据、表现形式和相应的法律责任等进行了明确。
违法占地的概念与判定依据
违法占地是指行为人未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地进行非农业建设的行为，这是最常见的一种国土资源违法行为。违法占地的主体是违法占用、使用土地的单位或个人，即实施具体违法占地行为且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织，客体是被违法占用、使用的他人土地。
《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规明确了任何单位和个人使用国有土地或者农民集体所有土地进行建设的条件和程序，这些规定是判定是否违法占地的法律依据。比如，《土地管理法》第43条规定除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可使用本集体经济组织农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地；第44条明确建设占用农用地需要办理农用地转用审批手续；第53条至五56条、《城市房地产管理法》第8条至第24条、《土地管理法实施条例》第21条至23条明确了建设项目使用国有建设用地的条件和程序；《土地管理法》第57条、《土地管理法实施条例》第28条规定了临时用地的条件和程序；《土地管理法》第59至62条明确了乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等使用集体建设用地的条件和程序；第64条明确在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建；第76条明确了超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处；第78条明确了依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的，以违法占地论处；《土地管理法实施条例》第24条明确了建设项目使用国有未利用地的条件和程序，第27条规定抢险救灾等急需使用土地的可以先行用地，第29条明确了国有土地有偿使用的具体方式。从这些法律法规规定可以看出，任何单位和个人使用土地都必须依法办理相应的用地手续。
违法占地的表现形式
违法占地行为有以下四种主要的表现形式：
（一）未经批准占用土地，主要是指单位或个人未取得合法用地批准文件或未办理用地批准手续而违法占用土地进行建设。
（二）采用欺骗手段骗取批准文件占用土地建设，主要指单位或个人占地建设虽然取得了用地批准手续，但批准手续是通过弄虚作假骗取的，不具备合法性，因此也属于违法占地。比如，某村民已有宅基地，却隐瞒情况伙同村干部出具没有宅基地的证明，骗取批准新的宅基地。
（三）少批多占，主要是指超过批准的用地面积占用土地，多占的部分属于违法占地。
（四）其他形式的违法占地，比如依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的，以违法占地论处；依法收回国有土地使用权，当事人拒不交还的；临时用地到期，拒不归还土地或在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物的；对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建等。
违法占地的法律责任
对于违法占地应承担的法律责任，《土地管理法》第76、77条、80条，《土地管理法实施条例》第35、36、42、43条有明确规定，违法占地需要承担相应的行政处罚、行政责任直至刑事责任。
一是行政处罚。发现违法占地行为，县级以上国土资源主管部门应当及时制止，符合立案条件的，依法立案查处，应当给予行政处罚的，区分违法情形，依法给予相应的行政处罚。
对于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、少批多占等非法占用土地的，《土地管理法》第76条规定：由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《土地管理法实施条例》第42条规定：依照《土地管理法》第76条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。
对于农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，《土地管理法》第77条规定：由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
对于依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地拒不归还的，《土地管理法》第80条规定：由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《土地管理法实施条例》第43条规定：依照《土地管理法》第80条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。
对于在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，《土地管理法实施条例》第35条规定：由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
对于在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，《土地管理法实施条例》第36条规定：由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
二是追究行政责任。违法占地的行为人为机关法人、事业单位法人、国有企业、社会团体，或具有国家工作人员身份人员的，对有关责任人还应当追究行政责任，给予相应的行政处分。《土地管理法》第76条明确：对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。具体处分应当按照《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称《办法》）的有关规定办理。该《办法》第10规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”
三是追究刑事责任。违法占地构成犯罪的，要依法追究刑事责任。《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
对于违法占地是否构成犯罪，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》、《最高人民检察院、公安部关于印发〈最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）〉的通知》给出了具体的判定标准。具有下列情形之一的，属于非法占用农用地，数量较大，造成农用地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地定罪处罚：（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；（三）非法占用其他林地十亩以上的；（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；（五）非法占用草原二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的。
需要注意的事项
一是根据《土地管理法》第七十六条规定，违法占用不同的地类，相应的处罚内容是有区别的：
违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。
违法占用的土地为建设用地或未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，其中，占用国有建设用地或国有未利用地的，国土资源主管部门可以一并没收；违法占用建设用地涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。
也有人认为，《土地管理法》第76条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”中的“农用地”是指“规划用途”而不是“现状用途”，按此理解76条比较容易执行。但从《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的立法表述来看，无论《土地管理法》60条、64条、78条，还是《土地管理法实施条例》第20条、22条、23条、24条、36条等都可以看出，在讲规划土地用途时都会加上“土地利用总体规划确定的”等限定词，不加此限定词的一般都是指现状用途，因此，《土地管理法》76条中的农用地应当是指“现状用途”。
二是国土资源主管部门在查处违法占地行为时，发现需要追究当事人及有关责任人员行政纪律责任，应当及时处理，本部门无权处理的，在作出行政处罚决定后，应当依法及时将有关案件材料移送监察机关、任免机关。
三是国土资源主管部门在查处违法占地行为时，发现单位或者个人违法占用农用地，达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，在调查终结后，应当依法及时将案件移送公安机关。移送时已经做出行政处罚决定的，应当同时移送《行政处罚决定书》和作出行政处罚决定的证据材料；移送时，国土资源主管部门未作出行政处罚的，人民法院判决后，违法状态仍未消除的，国土资源主管部门应当依法作出行政处罚，其中，人民法院已给予罚金处罚的，不再给予罚款的行政处罚。
关联条文
《查处规程》附录A 主要土地违法行为、法律依据与法律责任
二、违法占地类
（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地
1.法律依据
（1）《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第五十三条 经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
第五十九条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设;建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
第六十一条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十四条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。
2.法律责任
（1）《中华人民共和国土地管理法》
第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第四十二条 依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。
（3）《违反土地管理规定行为处分办法》
第十条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
（二）农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地建住宅
1.法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十九条
第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
2.法律责任
《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
（三）超过批准的数量或标准占用土地
1.法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条
2.法律责任
（1）《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条
（3）《违反土地管理规定行为处分办法》第十条
（四）依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还
1.法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第七十八条
2.法律责任
（1）《中华人民共和国土地管理法》第七十六条
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条
（五）违法占地类追究刑事责任规定
1.《中华人民共和国刑法》
第三百四十二条 违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
2.《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条、第八条、第九条
第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：
（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。
（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
第八条 单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。
3.《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》
第一条 违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：
（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；
（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；
（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；
（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。
4.《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》
第一条 违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。
第二条 非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。
非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：
（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；
（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；
（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；
（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；
（五）其他造成草原严重毁坏的情形。
5.《最高人民检察院、公安部关于印发〈最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）〉的通知》第六十七条 违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：
（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；
（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；
（三）非法占用其他林地十亩以上的；
（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；
（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。
违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。
违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。
（六）查处注意事项
1.违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。
2.违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。
3.判定违法用地是否符合土地利用总体规划时，原则上以乡（镇）土地利用总体规划为依据，如果乡（镇）土地利用总体规划与市（县）土地利用总体规划不衔接的，应当以市（县）土地利用总体规划为准。
4.违法用地属于城乡建设用地的，应当区分情况判定是否符合土地利用总体规划：用地位于允许建设区的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定为不符合土地利用总体规划。